Las reformas sectoriales representan una oportunidad para repensar el alcance de la intervención del Estado y la capacidad de la Administración pública para responder a las transformaciones económicas, sociales y tecnológicas. Su trascendencia radica en la posibilidad de revisar las reglas que ordenan una actividad, delimitar las competencias de las autoridades responsables y fortalecer los instrumentos jurídicos destinados a garantizar el interés general. En este proceso, la coherencia normativa, la seguridad jurídica y la efectividad de la actuación administrativa constituyen elementos esenciales para valorar sus resultados.
La regulación de determinadas actividades económicas plantea, además, un desafío permanente para el derecho administrativo: encontrar un equilibrio entre la libertad de empresa, la protección de los derechos de los particulares y el ejercicio legítimo de las potestades públicas. Este equilibrio adquiere especial importancia cuando la naturaleza de la actividad exige mecanismos de autorización, supervisión y sanción, cuyo ejercicio debe sujetarse a límites jurídicos y garantías procedimentales.
La promulgación de la Ley núm. 86-26, de fecha 22 de septiembre de 2026, que regula los juegos de azar en la República Dominicana, permite examinar estas cuestiones a partir de una actividad sometida a importantes exigencias de control estatal. La legislación introduce disposiciones que inciden en las condiciones de operación del sector, las competencias administrativas, la prevención de riesgos y la organización institucional. Su estudio ofrece, por tanto, una oportunidad para reflexionar sobre el alcance de la regulación y los desafíos que plantea su aplicación efectiva dentro del ordenamiento jurídico dominicano.
Uno de los aspectos relevantes de la legislación es la configuración del régimen de autorizaciones administrativas. Los artículos 39 y siguientes establecen las condiciones generales para el otorgamiento de licencias y las reglas aplicables a su suspensión y revocación. La ley distingue entre la competencia del Consejo de Juegos de Azar para decidir sobre el otorgamiento de las licencias y la atribución de la Dirección General de Juegos de Azar para expedirlas, sobre la base de la evaluación de los requisitos establecidos legalmente, entre ellos la idoneidad, la capacidad financiera y el origen lícito de los fondos del solicitante.
Desde la perspectiva del derecho administrativo, la autorización constituye una técnica de intervención mediante la cual la Administración verifica el cumplimiento de los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico para el ejercicio de una actividad económica. Su aplicación debe interpretarse en armonía con la libertad de empresa reconocida en el artículo 50 de la Constitución, de manera que las restricciones establecidas respondan a fines legítimos, criterios objetivos y exigencias de proporcionalidad.
Esta consideración adquiere particular importancia frente a las limitaciones al otorgamiento de nuevas licencias previstas por la legislación. El artículo 191 contempla una suspensión temporal de diez años para determinadas modalidades, cuyo plazo comienza a computarse a partir de la publicación del registro de licenciatarios, y no desde la entrada en vigor de la ley. La disposición exceptúa los casinos ubicados en hoteles y lugares turísticos. Una medida de esta naturaleza invita a examinar la relación entre la ordenación de una actividad económica, la libertad de empresa y los principios de razonabilidad y proporcionalidad, especialmente por sus efectos sobre el acceso de nuevos operadores al mercado. Su aplicación también plantea la conveniencia de evaluar periódicamente si las circunstancias que justificaron la restricción se mantienen durante su vigencia.
La ley también desarrolla potestades de supervisión y fiscalización destinadas a verificar el cumplimiento de las obligaciones de los operadores. Entre ellas se encuentran las facultades de inspección, requerimiento de información y seguimiento de las actividades autorizadas, así como la configuración de un Sistema Único de Registro de Apuestas y Juegos de Azar.
Otro componente significativo es la incorporación de medidas de protección de los usuarios y prevención de los riesgos asociados a los juegos de azar. Las disposiciones sobre publicidad, participación de menores de edad y autoexclusión reflejan una concepción de la regulación que trasciende el control de los operadores y comprende la tutela de intereses colectivos.
En particular, la creación del Registro Nacional de Autoexclusión y las obligaciones de verificación de identidad y mayoría de edad en las modalidades digitales plantean exigencias relacionadas con el tratamiento de datos personales, la seguridad de la información y la coordinación entre los operadores y la autoridad reguladora. La aplicación de estos instrumentos deberá conciliar la efectividad de los mecanismos de protección con las garantías jurídicas correspondientes.
Especial atención merece el régimen de infracciones y sanciones administrativas contemplado en los artículos 144 al 161, la ley clasifica las infracciones en leves, graves y muy graves, establece las consecuencias jurídicas correspondientes y contempla reglas relativas a la instrucción y decisión de los procedimientos sancionadores.
Conviene precisar que la potestad sancionadora en materia de juegos de azar cuenta con antecedentes normativos. La Ley núm. 155-17, contra el Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo, ya identificaba a los operadores de juegos de azar como sujetos obligados no financieros y atribuía a la Dirección de Casinos y Juegos de Azar del entonces Ministerio de Hacienda competencias de supervisión sobre estos. En particular, su artículo 98 reconoce expresamente a los órganos y entes supervisores facultades de regulación, vigilancia, fiscalización, inspección y aplicación de sanciones, mientras que sus artículos 75 y 76 contemplan sanciones administrativas que incluyen multas y, bajo determinados supuestos, la suspensión o revocación de autorizaciones. Por tanto, el reconocimiento de facultades sancionadoras a la autoridad supervisora del sector no constituye una novedad absoluta en el ordenamiento jurídico dominicano.
La Ley núm. 86-26 desarrolla un régimen sancionador referido al cumplimiento de las obligaciones propias de la operación de los juegos de azar, manteniendo conexiones expresas con la legislación sobre prevención del lavado de activos. En particular, contempla como infracciones muy graves determinadas operaciones en efectivo que excedan los umbrales establecidos por la Ley núm. 155-17.
La coexistencia de ambos regímenes exige delimitar adecuadamente el ámbito material de las potestades sancionadoras y las competencias de las autoridades correspondientes. Una misma conducta puede resultar jurídicamente relevante desde distintas disposiciones normativas, por lo que su valoración debe considerar la naturaleza de las obligaciones incumplidas, el fundamento de cada sanción y la observancia de los principios de legalidad, tipicidad, proporcionalidad y non bis in idem. La existencia de dos regímenes no implica, por sí misma, una duplicidad sancionadora, pero exige prevenir consecuencias incompatibles con las garantías del derecho administrativo sancionador.
La nueva legislación establece, asimismo, una distribución específica de competencias para la imposición de sanciones. El artículo 154 distingue entre las atribuciones del director general, relativas a determinadas sanciones como amonestaciones, multas y cierres temporales, y las del Consejo de Juegos de Azar, al que corresponde decidir sobre la suspensión y revocación de licencias. Esta separación exige observar las reglas de competencia, motivación y procedimiento aplicables a cada decisión administrativa. En este contexto, adquieren especial relevancia las garantías del debido proceso reconocidas en el artículo 69 de la Constitución y desarrolladas por la Ley núm. 107-13.
En el ámbito de la organización administrativa, la ley crea la Dirección General de Juegos de Azar como organismo autónomo y descentralizado, adscrito al Ministerio de Hacienda y Economía, y establece un Consejo de Juegos de Azar con competencias específicas. Esta configuración debe interpretarse a la luz de la Ley núm. 247-12, Orgánica de la Administración Pública, particularmente en lo relativo a la distribución de competencias, la adscripción, la tutela administrativa y la coordinación institucional.
La creación de esta entidad permite introducir una reflexión sobre la descentralización funcional como técnica de organización administrativa. Si bien constituye una herramienta legítima para especializar el ejercicio de determinadas competencias públicas, su efectividad debe ser objeto de seguimiento y evaluación, particularmente en términos de eficiencia institucional, sostenibilidad financiera y resultados.
Esta consideración encuentra sustento en la propia legislación, que atribuye al Ministerio de Hacienda y Economía la potestad de tutela sobre la nueva entidad, incluyendo la evaluación de su desempeño institucional y el control de su eficiencia operativa y financiera. La autonomía administrativa y financiera reconocida a un ente no garantiza, por sí misma, una mayor capacidad de gestión ni su autosuficiencia económica. Por esta razón, resulta importante evaluar periódicamente si el modelo organizativo adoptado responde a las necesidades que justificaron su creación, si dispone de fuentes de financiamiento sostenibles y si su funcionamiento representa una utilización racional de los recursos públicos.
La implementación del nuevo marco jurídico plantea desafíos que trascienden su aprobación formal. Uno de ellos será garantizar una transición institucional ordenada, que preserve la continuidad de las actuaciones administrativas y la seguridad jurídica de las autorizaciones. En este contexto, el artículo 185 dispone que, mientras se conforma y entra en funcionamiento la estructura orgánica de la Dirección General de Juegos de Azar, su director general ejercerá provisionalmente las competencias previstas en la ley, bajo la supervisión del Consejo de Juegos de Azar. Aunque la propia disposición reconoce plena validez jurídica a las decisiones adoptadas durante este período, su aplicación exigirá una adecuada delimitación de responsabilidades y la observancia de las garantías procedimentales correspondientes. Los mecanismos de adecuación de licencias y contratos de concesión vigentes deberán desarrollarse, asimismo, mediante procedimientos claros y previsibles, respetando los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas.
El desarrollo reglamentario constituye otro de los retos inmediatos. La legislación mantiene expresamente determinadas tasas y tarifas administrativas anteriores mientras se aprueban las nuevas disposiciones, sin establecer una previsión general equivalente respecto de los requisitos de licenciamiento. Esta circunstancia exige determinar cuáles disposiciones previas resultan compatibles con el nuevo marco jurídico, conforme al artículo 195, y establecer criterios claros para la tramitación de las solicitudes durante el período de transición. La articulación entre el desarrollo reglamentario y la aplicación de las disposiciones transitorias será determinante para preservar la seguridad jurídica de los operadores y garantizar una actuación administrativa uniforme.
La supervisión de las modalidades digitales representará igualmente un desafío para la capacidad institucional. La evolución tecnológica exige sistemas confiables de información, mecanismos de verificación y herramientas de fiscalización que permitan controlar operaciones desarrolladas fuera de los establecimientos físicos tradicionales. Su implementación deberá observar las garantías de protección de datos personales y seguridad de la información, especialmente cuando implique el tratamiento o intercambio de información de los usuarios.
La Ley núm. 86-26 constituye una oportunidad para fortalecer la regulación de los juegos de azar mediante la actualización de las potestades administrativas, la delimitación de competencias y la incorporación de mecanismos de supervisión y protección de los usuarios. Sin embargo, su alcance deberá valorarse, fundamentalmente, a partir de las condiciones institucionales que permitan traducir sus disposiciones en actuaciones administrativas efectivas y jurídicamente fundamentadas.
En este sentido, la implementación representa uno de los principales desafíos del nuevo marco regulatorio. La transición institucional, el desarrollo oportuno de los instrumentos reglamentarios, la coordinación con otros regímenes jurídicos y el fortalecimiento de las capacidades técnicas y operativas de la autoridad competente serán determinantes para garantizar su aplicación. Este proceso deberá acompañarse de mecanismos de seguimiento y evaluación que permitan identificar dificultades, introducir los ajustes necesarios y verificar si las competencias y estructuras previstas responden efectivamente a los objetivos perseguidos por el legislador.
La aprobación de un nuevo marco normativo constituye apenas una etapa dentro de un proceso de reforma más amplio. Su verdadera efectividad dependerá tanto de la capacidad de las instituciones para implementar las disposiciones previstas y ejercer las competencias atribuidas como de la adaptación de los actores regulados a las nuevas exigencias y obligaciones. En ese sentido, el principal desafío de la Ley núm. 86-26 será lograr que la reforma trascienda el plano normativo y se traduzca en una regulación coherente, sostenible y efectiva, cuyos resultados puedan verificarse en el fortalecimiento de la actuación administrativa, el cumplimiento de las obligaciones del sector y la protección del interés general.
Por Laura Virginia Díaz Gómez
La entrada La nueva regulación de los juegos de azar: Alcance y desafíos desde el derecho administrativo se publicó primero en El Nuevo Diario (República Dominicana).
